习李改革的路线图与时间表

大志

                                                            习李改革的路线图与时间表
                                                             2013年8月5日

    全社会热切期盼十八届三中全会能再一次释放出“改革红利”，从而开启[color=#000 !important]中国经济跨过“中等收入陷阱”的增长周期。历届三中全会均会在一些领域进行改革，尤其是第十四届和第十六届，这两届三中全会均宣告政府会对市场经济体制各领域均进行改革。

　　本轮改革的具体内容将有哪些？市场当然想了解全貌。其实，未来十年的改革思路早已开始讨论并且在领导人公开讲话或文稿中有所论及。

　　1。全面深化改革的路线图

　　以往的改革在国有企业、外贸等领域多有着力，且这些领域的改革较为深入，因此当前时期它们并不是改革的重点目标领域。本轮改革将主要聚焦在价格、财税、金融、行政、土地、户籍等六大领域。以下我们分别介绍。

　　1.1 资源品[color=#000 !important]价格改革：加速推进

　　我国价格改革已取得重要进展，绝大多数商品和服务价格已由市场决定。但在能源资源、公共事业、环保收费等领域，价格不合理的问题仍比较突出，并是粗放式经济模式罪魁祸首之一。

　　正在进行的资源品价格改革就是为了更好地反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本，采取征收并逐步提高资源税和生态补偿费、提高价格至反映市场供求的水平和采取阶梯价格等手段。另外，在行业政策方面，放宽资源品领域的市场准入，形成竞争性市场结构，并建立有效监管。

　　自11年底以来，资源品价格改革步伐有所加快，“水电油煤气运”各领域均推出了一些改革措施。以下我们梳理了各领域未来改革方向。特别值得一提的是，资源品改革最难啃的骨头是铁路和[color=#000 !important]电力。

　　铁路：货运价格逐年上调以弥补庞大的利息支出和成本上升，客运价格上调会更谨慎。政企分开，铁路投融资体制改革，铁路干线项目将引入外部资本。借鉴国际经验实现网运分离、区域竞争、干线公司加平行线竞争的模式。

　　电力：鼓励大户直接购电，实施竞争发电，上网电价有发电市场竞争或发电企业与大用户双边合同确定；输配电政府管制，形成反映电网企业效率的独立输配电价；居民和中小工商户电价仍实行政府指导；率先实现输配业务财务分开，逐渐实现输配电完全分离。

　　资源品各领域的改革，按进展程度由高到低排序为“煤水油气电运”，按难易程度由易到难排序为“水煤油气电运”。

　　1.2 财税体制改革：修补完善

　　财政税收具有作用直接、定点调控的特点，是促进经济结构调整的有力杠杆和重要工具。财政部长楼继伟在今年4月份发表了《包容性增长中的财税改革》这篇重要文章。从这篇文章我们能读出新一届政府财税改革的核心思路。财税改革涉及中央地方的财权和事权划分、财政支出结构、税制改革和化解地方债务问题。

　　根据楼部长的设想，财税改革将是“修补完善”而非“推倒重来”。分税制改革方向是上收事权，而不是下放财权，意味着分税制主体不变。因此，财税改革将合理界定中央和地方事权、将社保、[color=#000 !important]食品安全监督等上收为中央事权。

　　财政支出结构会发生变化。中央将引导地方政府向改善公共服务和吸引人口集聚转变。随着经济增速下台阶，[color=#000 !important]财政收入增速也将放缓，而未来几年中国在社保、医疗等民生领域的财政支出压力上升。这种情况下，只能压缩“三公”等行政经费开支。

　　由于中央承担的事权会增加而收入增速趋于下降，其每年的财政赤字率会保持较高水平，中央政府负债率会上升，且由于中央事权的增加，中央财力集中度50%应该不会有明显变化。最终我们很可能看到，中央加杠杆而地方去杠杆，地方经济活动将被进一步抑制。

　　税制方面，营业税改增值税正如火如荼地在全国范围内铺开。为了弥补地方财力的不足，会加强房产税和消费税为主的地方税建设。政府将加快推动不动产登记制度，扩大房产税试点，一定过渡期后全国推广，并明确为地方的主体税。按照消费地原则将国内消费税化为地方税，生产环节改为零售环节征收，车辆购置税划归地方税。加快资源税改革并开征环境税。按照属地原则解决税源和征税地分离问题，把水、森林、地热等纳入资源税征收范围，推行开征环境税。

　　摸清底细、抑制扩张、堵歪门、开正道，化解地方债务问题。今年以来多项监管文件(如银监会10号文)均指向地方融资平台。在表内平台贷被严格监控后，地方政府非常积极地通过表外债券和信托等渠道借债，进一步加大了地方政府债务风险。

　　未来预计中央政府将会增加中央为地方政府的代发债券的规模(所谓开条正道)，并压缩地方政府通过表外形式进行融资(所谓堵住歪门)，推动各地编制资产负债表，建立债务风险预警机制。中央对地方融资的监管和掌控将更加严格，整体上制止地方杠杆率不断上升的势头。

1.3 金融体制改革：市场导向

　　金融改革的目标是构建市场导向、高效而富有弹性的金融体系，支持转型升级和城镇化进程，化解金融风险，与财税体制和要素价格改革等相配合。主要内容包括：建设多层次市场体系，推进[color=#000 !important]利率市场化、汇率市场化和资本项目开放。

　　建设多层次市场体系：[color=#000 !important]银行方面，大幅降低国家对金融机构的持股比例，国有控股商业银行只保留四大行，控股比例下降；城商行控制和化解风险，及早推进并购重组和股权多元化。大幅度提高直接融资，特别是债券在融资结构中的比重，并发展面向中小和创新企业的新三板和OTC市场。考虑启动市政债、运用资产证券化、引入[color=#000 !important]保险和养老金等多渠道拓宽地方融资渠道。监管也从审批和保护金融结构转向防控风险和保护金融消费者。

　　[color=#000 !important]利率市场化：央行已经取消了[color=#000 !important]贷款利率下浮限制，贷款利率已完成市场化；接下来攻坚目标是存款方面。先长期后短期，先大额后小额，渐进式推进存款利率市场化。下一步会考虑进一步扩大甚至放开中长期定期存款的上浮区间，待时机成熟后再逐步扩大短期和小额存款利率上浮区间，直至最终放开上浮限制。

　　利率市场化的同时，为了有效应对利率市场化可能出现的市场动荡，加快建立存款保险制度，构建系统性金融风险监测评估框架，完善金融机构优胜劣汰的退出机制。进一步完善货币政策传导机制，形成市场化的央行目标利率和完善的基准收益率曲线。

　　汇率市场化：扩大人民币交易浮动区间，增加汇率弹性。人民币中间价形成机制也可逐步市场化，做市商多元化且更多地与前一交易日收盘价挂钩。

　　资本项目开放：资本项目开放的一般原则是“先流入后流出、先长期后短期、先直接后间接、先机构后个人”。具体步骤是先推行预期收益最大的改革，后推行最具风险的改革；先推进增量改革，渐进推进存量改革。

　　短期安排(1-3年)：放松有真实交易背景的直接投资管制，鼓励企业“走出去”。中期安排(3-5年)：放松有真实贸易背景的商业信贷管制，助推人民币国际化。长期安排(5-10年)：加强金融市场建设，先开放流入后开放流出，依次审慎开放不动产、股票及债券交易，逐步以价格型管理代替数量型管制。

　　1.4 行政体制改革：简政放权

　　在经济改革过程中，政府保留了大量权利，并逐渐成为经济增长的障碍，行政体制改革就是要减少政府对市场的过度干预。行政体制改革主要包括简政放权和提高政府透明度这两块内容。

　　简政放权改善供给：新一届政府已四次削减行政审批，简政放权的步伐明显加快。简政放权就是放松管制的主要手段。

　　我们看到自06年以来，行业放松管制其实有了较大的进展，特别是在农业、采矿业和制造业上。06年至11年，农业民间投资占比从36.8%升至61.8%，采矿业从28.5%升至47.2%，制造业则从60%上升到75.5%。然而，[color=#000 !important]公用事业、服务业民间投资占比却踯躅不前，国企在这些行业的垄断地位没有实质性改变。

　　简政放权对于之前管制较严的行业具有非常正面的效应。中国内需不足很大程度上缘于有效供给不够，特别是在公用事业和服务业领域，而这与国有企业的垄断有很大关系。简政放权、放松管制将让这些行业享受“供给需求双重增量”。

　　提高政府透明度：政府的三公经费、转移支付等逐步公开，详细公布各级政府财政收支、政府间转移支付计算方法和公式，完善地方政府定期向地方人大汇报制度，加快官员公布财产，率先从公共部门以及国有企业，完善公务员薪酬并建立廉洁年金制度。

　　1.5 土地制度改革：任重道远

　　土地制度改革的核心是破解“城市土地国有，农村土地集体所有”的城乡二元土地制度，加快农村土地的流转，推动农村土地交易市场化，改变土地增值收益分配不公的格局。在新型城镇化的背景下，土地制度改革与户籍制度改革、财税体制改革等紧密关联。

　　农村土地流转：确保农村土地承包关系长久不变。对农村承包地、宅基地、林地、房屋等各类资源确权。实施以土地为基础的不动产统一登记制度，赋予农民集体土地处置权、抵押权、转让权。农村宅基地作为财产性收入，在农民工市民化过程中可用于置换城市房屋，解决居住问题。严格规范城乡建设用地增减挂钩试点和集体经营性建设用地流转，农村集体非经营性建设用地不得进入市场。

　　农村土地交易市场化：农村集体建设土地与国有土地平等进入非农用地市场。形成公平交易平台；缩减政府征地范围，逐步取消非公益性用地划拨供应；小产权房，按照不同情况补缴一定出让收入。

　　土地增值收益分配：改用途补偿为公平补偿，农民房屋按市价补偿，被征地农民纳入城镇社保体系。

　　根据现有的《土地管理法》规定，农村集体土地的征地补偿标准最高不得超过所占耕地前三年平均产值的30倍，这导致了农民在土地收益中所获得的比例不到11%。《土地管理法修正案草案》删除了按土地原有用途补偿和30倍补偿上限规定。即将出台的《农村集体土地征收补偿条例》，在土地补偿费、安置补助费等各项目上均会做较大的修订，在土地增值分配上更倾向于农民。

　　土地财产税：建立土地价值评估体系，将土地税收征收重点从流转环节转为保有环节，从价计征。率先对集体建设用地、储备土地和囤积土地征收土地增值税；这样不仅可以增加地方财产收入，确保地方财源稳定，也可以降低地方政府对于“卖地”的依赖性，促进土地资源的节约集约利用。

　1.6 户籍制度改革：分类推进

　　李克强总理指出：“在人口城镇化进程中，各类城市如何根据[color=#000 !important]综合承载能力和发展潜力，科学制定农民工落户条件，实行差别化户籍政策，需进一步研究探索。”13年5月6日的国务院常务会议明确提出分类推进户籍制度改革且年内出台居住证管理办法。

　　户籍制度改革的目的是推动农民工市民化。而根据2012年初下发的《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，县及城镇的落户几乎完全放开，设区的市根据在该地就业和参保满足一定年限有条件放开。直辖市、副省级市和其他大城市进一步完善并落实现行落户政策。

　　户籍制度改革分类推进主要有两种方式：一是县和大部分地级市将加快放开户籍，让落户人员享受公共服务；二是在大城市推动公共服务由户籍人口向常住人口拓展，如上海居住证制度。居住证制度会逐步在全国各大城市推行，以逐步过渡。

　　户籍制度改革将能扩大内需，如果每年农民工市民化(户籍城镇化率)多提高1%，意味着每年增加1300万农村人口转为城镇户籍人口。根据预测，在2012-2015年将分别增加居民消费543.7、1250.6、2157.3、3307.6亿元，相当于每年多提高消费增速0.12个百分点，会使得2015年的最终消费率上升0.22个百分点。

　　2。全面深化改革的时间表

　　中国的经济改革一向不是“休克疗法”而是渐进的过程。具体从各大领域改革来看，各领域改革存在不同的增长效应、复杂程度和不确定性。容易的、风险小的改革先行，复杂的、风险大的改革殿后。

　　因此，我们将六大领域改革按难易复杂程度和风险大小进行划分，按时间先后顺序梳理出短期、中期和长期推进的改革项目。我们这里划分的短期是预计近两年会实施的改革，中期是2017年以前会推行的改革，长期指2018年后本届政府第二个任期时才可能推行的改革。以下我们归纳了各领域改革的时间表。

　　资源品价格改革：短期推进：阶梯水价、阶梯电价全国推广正在进行，非居民市场化调价。[color=#000 !important]成品油调价频率、幅度和挂钩油种更反映国际[color=#000 !important]油价变动。煤炭资源税改为由价征收。铁路货运改革。中期推进：天然气价格和国外气价紧密联动挂钩。放开[color=#000 !important]石油和天然气开采和进口。电力竞争发电、竞价上网。铁路投融资体制改革。长期推进：天然气管道从垄断油企中分离。电力输配电分离。铁路实现网运分离，加强竞争。

　　财税体制改革：短期推进：财政支出结构向民生倾斜，压缩“三公”等行政经费开支。营业税改增值税正如火如荼向全国范围铺开，并对小微企业减税。推动资源税改革。摸清地方债务情况，审计署近期已开始对地方债务进行全面审计。增加中央为地方代发债券规模，控制地方债务膨胀。中期推进：中央将社保等事权上收。开征环境税。一二线城市推行房产税。推动各地政府编制资产负债表。长期推进：全国全面推行房产税和消费税并作为地方主体税种。

　　金融体制改革：短期推进：利率市场化方面，逐步放开大额、长期存款利率上限，并建立存款保险制度。进一步扩大人民币汇率浮动区间。资本项目放开具有真实贸易背景的直接投资管制。提升直接融资比重，发展债券市场。中期推进：逐步放开小额、短期存款利率上限。人民币中间价形成机制改革。资本项目放开具有贸易背景的商业信贷管制。降低国家对国有商业银行的控股比例。推进城商行并购重组和股权多元化。启动市政债，运用资产证券化、保险养老金等拓宽地方融资渠道。长期推进：完全放开存款利率管制。资本项目先开放流入后开放流出，依次审慎开放不动产、股票及债券交易。

　　行政体制改革：短期推进：简政放权，削减行政审批，特别是对垄断较多的公用事业和服务业。政府三公经费、转移支付公开。中期推进：详细公布各级政府财政收支、政府间转移支付计算方法和公式。长期推进：官员财产公开。

　　土地制度改革：短期推进：出台的《农村集体土地征收补偿条例》，按市价补偿农民，被征地农民纳入社保体系。做好农村土地确权的前期准备。中期推进：多地试点农村集体建设用地流转。实施以土地为基础的不动产统一登记制度，进行全国农村土地确权，赋予农民集体土地处置权、抵押权、转让权。长期推进：缩减政府征地范围，全面推行农村土地特别是非公益集体建设用地市场化流转。全国多地建立农村土地交易市场。

　　户籍制度改革：短期推进：出台居住证管理办法。县和大部分地级市将加快放开户籍。中期推进：在大城市推动公共服务由户籍人口向常住人口拓展。长期推进：各地公共服务对户籍人口和常住人口实现均等化。

　　3。改革：僵尸行业的拯救和新兴产业的崛起

　　从以上对十八届三中全会的分析来看，各大领域的改革均意在经济转型。市场也会想象，本轮改革对经济和资本市场有何影响？我们认为，本轮改革对短期经济来说是“刮骨疗伤”，难免带来阵痛。而对中长期而言，改革的顶层设计如能成功实现，中国经济将成功跨过中等收入陷阱。以下我们探讨改革对投资消费以及对传统行业、新兴行业的影响。

　　3.1 对投资和传统产业：

　　资源品、土地、金融等领域的改革会约束制造业投资。我们在今年1季度《给投资套上枷锁》的系列报告中，从央企考核目标变化，土地制度改革、资源品价格改革和环保压力等多角度分析了约束制造业投资和产能扩张的力量在逐渐增强。同时，金融领域对高能耗、高污染、产能过剩行业的资金约束也会增强。

　　财税和金融领域改革会让基建投资下一台阶。前十年基建投资增速均在20%以上，四万亿时期甚至超过30%。然而，地方政府这种“只顾举债不顾还债”的负债软约束模式面临调整。中央对各地债务全面审计并抑制以平台贷为主的地方债务扩张，未来将堵歪门开正道。地方的基建资金来源将受到限制，基建投资将下一台阶。

　　[color=#000 !important]房地产长效调控机制逐渐摸索，房地产投资短期仍难摆脱大起大落。十八届三中全会涉及房地产可能笔墨不多。不动产登记作为全国推广房产税的基础性工作，就需要两三年的时间，因而短期来看在房地产长效调控机制未建立之前，房地产投资仍然波动较大。

　　改革短期将给经济带来阵痛，抑制[color=#000 !important]固定资产投资和传统行业的需求，但中长期将有利于解决产能过剩顽疾，拯救[color=#000 !important]钢铁等僵尸行业，不过这是一条漫漫长路，要几年后才能见效。改革还束缚了地方政府肆意扩张之手，地方政府去杠杆虽然短期不利于传统投资品的需求，但中长期降低了国家债务风险。

　　3.2 对消费和新兴产业：

　　行政体制改革意在放松管制改善供给，长期利好许多新兴产业。过去，[color=#000 !important]汽车等行业放松管制造就了行业的高速发展。当前，政府在天然气、医疗、[color=#000 !important]文化传媒、金融、电信等供给不足的行业如火如荼地放松管制，将蕴育很多投资机会。电力和铁路的放松管制是项长期系统性工程，难以一蹴而就，短期不能给予太多期待。“放松管制，改善供给”的大思路对资本市场的影响是长远和深刻的，它对市场的影响不是“立竿见影”而是“细水长流”。

　　金融、户籍等改革长期利于消费。金融领域，“盘活存量”的思路将助推货币信贷从企业部门向住户部门转移，消费信贷会迎来多年的高增长期，将进一步提升消费占[color=#000 !important]GDP的比重。户籍制度的改革推动农民工市民化并提升他们的消费倾向。根据我们的测算，每年户籍城镇化率多提高1%，在13-15年将分别增加居民消费1251、2157和3308亿元。

　　3.3 改革对金融地产的影响：

　　金融改革对银行来说是双刃剑，一方面利率市场化会压缩银行的息差并影响到盈利水平，另一方面又鼓励银行优化信贷结构和资产证券化，将更多信贷资源投向利率更高的小微企业。跟得上改革步伐，转型快的银行仍能保持较高增速。金融改革还鼓励券商发展创新业务。

　　土地改革将使得工业地价值提升，中长期利好持有工业用地较多[color=#000 !important]上市公司和一些从事园区开发的房地产企业。