专家：中国对即将到来的人口老龄化还未做好准备

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专家：中国对即将到来的人口老龄化还未做好准备

左学金

主讲人：左学金（上海社会科学院经济研究所原所长）
主题：人口老龄化与可持续发展目标
时间：2016年12月1日
主办：中国人口学会、联合国人口基金、中国人民大学人口与发展研究中心及中国人民大学老年学研究所
【编者按】

积极应对老龄化，社会保障体制起到了最为关键的作用。12月1日， “人口老龄化与可持续发展目标国际学术研讨会”在北京召开。在 “老年与公平”分论坛上，上海社会科学院经济研究所原所长左学金发表讲话，他指出我国现行的社会保障制度还不完善，仍不能比较好地应对人口老龄化的挑战。
左学金坦言，老龄化对我国现行的社会保障体制改革有深刻的影响，也是政府所要面临的巨大挑战。关于社会保障体制的一些改革措施，有的已经或正在实施，有的在承诺的期限内仍没有出台非常明确的举措，这说明改革实施的难度非常大。他认为倘若要让我们的社会保障变得更可持续化，改革不仅要兼顾社会保障的公平性、效率与可持续发展，还应当在未来加强中央政府的作用，并且为自愿参与的、市场化运作的社会保障体制留出更多的发展空间。
以下是澎湃新闻（www.thepaper.cn）对左学金发言的摘录：
对老年人公平的基石是社保的全覆盖。老龄化对社会保障体制会有比较深刻的影响，其中一个非常重要的影响就是劳动年龄人口占总人口比例下降。我们国家从2012年开始，劳动年龄人口总量已经开始下降，这会改变我国在国际上的比较优势。有研究证明，我们国家的老龄化使得储蓄率降低。当然，老龄化最直接的影响是对社会保障制度的影响。
养老金分两部分。一部分是现收现付，就是社会统筹的资金；另外一部分是个人账户，所谓积累制。但是我国在养老保障制度的实施过程中，个人账户也变成现收现付了，这是为什么？因为现在我们有好几万亿的个人账户空账，个人账户的钱没有作为养老金资产进行投资，而是被作为养老金发放，被挪用了，所以基本上全是现收现付。在这样的情况下，老龄化对养老保障的影响非常明显。
就现收现付而言，如果养老金的替代率不变——我想每一个政府都不愿意把替代率降低——养老保险在职职工的缴费率和养老金体制的支持比（参加养老金的缴费职工和退休人员之比）是成反比的。如果支持比下降了，缴费率必须上升，如果不上升，替代率一定会下降。
如果用积累制就可以避免这个影响。实际上，从经济学角度来看，归根到底也会受影响，为什么？现收现付是中青年在缴纳，老一代使用，关键是支持比。我们应该怎么给他钱呢？根据我们的承诺，收益已经确定了，你拿百分之多少是确定的。但是个人账户里实际上这个钱总是会用掉的，不会放在现金的房子里，用掉以后用资本回报率来还给老年人。
人口老龄化对资本回报率有没有影响呢？人口老龄化和收入水平的提高会提高劳动力的稀缺性，但同时降低资本的稀缺性。相对来说，在未来，资本相对于劳动力来说会变得不稀缺，所以它的回报率就会降低。从这个意义上来讲，个人账户的养老金也会受到老龄化的影响。
老龄化对医疗保险体制也会有影响。老年人的健康状况要比年轻人差，现在各国的经验都是退休人员一般是在职职工的3-5倍。还有一方面，高龄老人的自理能力会下降，他需要长期照护。长期照护是一个劳动密集型产业，当劳动力稀缺的时候，长期照护的成本会变得非常高，成为家庭和公共财政一个非常重的负担。当然我们需要健康老龄化，但是这个成本还是难以完全避免。
人口老龄化对社会保障财务的可持续性有很大影响。有一个方法就是NTA（National Trans-fer Account，即国民转移账户），现在全球40多个国家参加了NTA研究。NTA研究认为，老龄化会加剧公共财政向老年人的转移支付，当然家庭内部也需要更多的转移支付。另外，老龄化会增加公共财政的转移支付规模。最近几年，我们国家也发表了关于基本养老保险隐性债务、地方政府债务资产平衡表方面的研究。总的来说，人口老龄化带来的我国负债规模很大。
事实上，我国现行的社会保障制度还不完善，还不能比较好地应对人口老龄化的挑战。我简单说几点问题：
2013年召开的中央十八届三中全会明确要深化改革，建立更加公平、可持续的社会保障制度，这里提到的有些改革措施已经或正在实施。比如，推进机关事业单位养老保险体制改革、整合城乡居民基本养老保险制度和基本医疗保险制度。这些正在做，但是有些制度还没有真正实质性地去做，比如完善个人账户制度、健全多缴多得机制等方面，还没有出台非常明确的举措。
基础养老金全国统筹，人保部说去年年底要出方案，结果现在也没看见方案，马上就要到2016年年底了。降低社会保险缴费率，有少数省降低了一个百分点，但并没有大的改革。包括制定渐进式延迟退休年龄政策，这些都是三中全会提的，到目前为止还没有具体方案，说明实施难度很大。社会保障制度都是属地统筹，碎片化是很大的问题。中央提出降低缴费率，因为强制缴费率过高带来一个问题，就是低收入人群都被自动地排除在外。
根据官方统计，现在城镇就业有4亿多人，其中参加企业职工养老保险的只有2.6亿，或者说有三分之一以上的城镇就业没有参加企业养老保险。属于这三分之一的人群中，可能很多是外来农民工、非户籍常住人口和非正规就业人员。
2015年我国官方统计有2.7亿农民工，但是参加基本养老保险的农民工只有5000多万，占农民工总量的20%，占外出农民工的33%，大概有80%的农民工和三分之二以上的外出农民工没有参加城镇职工养老保险，他们都是从事非农就业的人员。此外，大量参保农民工断保，他交了两年就不交了，因为他可能认为对他没什么好处。这种碎片化使得劳动力流出地区的养老保障财务变得越来越困难，郑秉文教授的《中国养老金发展报告2015》中有详细的数据。
实际上，农村的社会保障在上一届政府的推动下从无到有，取得了很大进展。但是，目前保障水平还比较低。比如，很多50岁以上的农民工拿不到城里的养老保险，他们在城里可能工作了20年、30年，但是回乡以后拿不到城市的养老保险，只能拿农村的养老保险。但是农村的养老保险有多少呢？
现在中央给农村60岁以上的农民每个人每月70元。原来是55元，去年提高到70元。如果地方政府没有钱配套，他一年就是840块钱。840块钱是个什么概念？农村贫困线是2800元，840元大概是30%。
在医疗保险方面，实际上私人筹资（家庭负担）的比重还是很重。我们常说报销比例多高多高。但是报销费用有一块属于自费，用了100块，报销80块，好像自付是20块。但实际上，有很大一部分是自费费用，就是不在报销范围内。
从全国来看，如果以两分法——公的和私的，公的是56%，私的是44%，但是公的钱是包括政府、卫生部门的运作经费和公共卫生机构的运作经费，还不完全是医疗费用。如果看医疗费用，我相信全国平均一半对一半，但是农民、低收入人群的负担比例要高得多，这就是我们的问题。现在农民自己在家里锯腿，他就是拿不出钱来，当然这是个案。
还有现行医疗保障体制中的一些问题，协和医院的号贩子和之前的“魏则西事件”都引起了全国的关注。总的来说，我们的医疗还不是真正以健康为导向的治疗，仍是以治疗为导向的，而且是三级医院主导的医疗体制，这和2030健康中国的目标——“以健康为导向”不吻合，仍需要改革。
关于长期照护的问题，根据中央的要求，人保部正在制定长期照护的保险方案。我认为保险方案要实行缴费，不缴费不能享受，严格的保险解决不了低收入人群长期照护的需求问题。
要如何使我们的社会保障更加可持续呢？第一个方面是要兼顾社会保障的公平性（覆盖率、可及性、满足基本需要、代际福利公平）、效率（资源配置的有效性、养老金资产投资回报率）与可持续发展（财务可持续性、积极老龄化、健康老龄化）。
第二个方面，我们国家的社会保障没有一个全国的社会保障，都是属地统筹的社会保障。虽然中央已经说了全国统筹，但是目前中央和地方、地方政府之间的利益博弈非常严重，所以实施起来很困难。我认为，未来加强中央政府的作用是非常重要的。如果没有全国统筹，我们就没办法形成全国统一的劳动力市场。
第三个方面，我们国家多层次的社会保障体制发展滞后，我们没有为自愿参与的、市场化运作的社会保障体制留出更多的发展空间。

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