周天勇：税费供养失衡与温水煮青蛙的可能性

我这萌萌的家

文/周天勇 经济学博士、教授、中共中央党校国际战略研究所副所长
一个社会，国家治理机构和人员规模与其经济基础的承受能力要相适应，如果治理国家的机构和人员规模大大超过经济基础所能承载的能力，正常的经济发展受到严重抑制和影响，经济和社会可能发生大的动荡，国家治理体系可能崩溃。
有文献研究，解放初时中国的财政供养人员与总人口为1：600。[1]从建国后到文化大革命结束国务院机构设置的变化看，只有在文革中得到了精简，其余时间虽然也经历了数次改革，但是一直处于“精简—膨胀—再精简—再膨胀—…”的循环之中。1949年时的政务院设30个部委署行院，1965年国务院达到79个，1970时合并为32个。[2]虽然改革开放以后，我们在集中的政治体制下，进行了强有力的向市场经济方向的改革，推进了经济的建设和发展。但是，一个非常大的疏忽和失误是，没有控制住国家机构和人员规模的膨胀。
比如，从政府层级上看，取消人民公社后，形成了一级人民政府；以中心城市带动经济发展的改革又将地区一级派出政府变成了省与县中间的一级政权。三级政府变成了五级政府。从机构方面看，1981年时，国务院机构设置到了100个之多。加上党群、事业、行政性协会的不断增加，目前财政供养的党国家行政事业群团协会等机构，要比改革开放前多出三分之二左右。
这许多年里，我们为了社会管理的便利性，什么事自己干才放心，而不计成本，在持续地扩大财政发放工资津贴的队伍，或者设计其收费罚款的名目和渠道，实际是在不断地增加着国民经济的税费负担。
不同的治理体制下，有不同的国家执政事务范围、执政成本、税费负担、公共服务与福利水平、GDP政府与居民间分配等方面的格局。一般来说，国家将社会、市场和企业能从事和管理的事务，包揽的越多，执政成本就越高，相对于经济发展水平，企业和居民的税费负担就越重，政府能提供的公共服务和社会福利因治理体系本身消耗太大而相对较少。如下表所示。

周天勇：税费供养失衡与温水煮青蛙的可能性

黄宗羲定律描述了不同王朝之间的更替规律，但没有详细说明一个王朝是怎样从兴到衰的规律。这里提出温水煮青蛙定律，并说明及其作用过程和后果。假如在一个国家中，将缴纳税费的企业居民与需要供养的机构人员之间关系划分为凉温热沸程度，将企业、劳动者和国家治理体系综合视为青蛙，从历史上看，
（1）凉水期—财富创造者休养生息，治国者条件艰苦。一个新王朝开始，纳税与被供养关系的凉水期，经济起步恢复，被供养人员少，纳税能力不足，社会公共治理和服务均不足，供养提供能力水平与被供养规模均低和小，企业税赋轻，但由于基础设施、教育、安全、法制等服务提供不够而造成其外部不经济，这并不利于社会经济的有序健康发展。
（2）温水期—财富创造者负担较轻、环境较好，治国者规模适度、精干高效。帝王明智、清廉高效、历经图治、经济繁荣，纳税能力增强，企业税费适度，被供养规模适度扩大，公共服务提供水平提高，社会有序安全，纳税与被供养者之间关系温和协调，有利于经济社会的发展。
（3）热水期—被供养者膨胀，向财富创造者加税，再膨胀，再加税，二者关系逐步紧张灼热。财富创造者负担逐渐沉重，经济趋于萧条。治理体系陷于自我扩张的帕金森定律轨迹之中，提供治理和服务的成本提高，效率下降，企业纳税负担增加，并逐渐沉重，GDP分配比率越来越高地向政府倾斜，经济扩大再生产的能力下降，GDP社会消费比率下降，纳税者与被供养者之间关系逐渐紧张，首先感觉到灼热的是企业和劳动者，企业大量倒闭，劳动者大量失业，而被供养者由于税费增加感觉越来越舒适，但由于不断地膨胀，要向财富创造者越来越多地征税，也感觉到纳税与征税关系逐步紧张和升温。
（4）沸水点—征税与纳税之间关系高度紧张而灼热，国民经济纳税能力崩盘，治国体系因成本太高而崩溃。当税费增加到不堪负重的时候，企业大面积倒闭，劳动者大量地失业，政府收入增长率降低，甚至绝对量下降；这时治国体系本身因经费减少，舒适度下降，甚至需要减少开支，缩减工资，精兵简政，下岗分流，往往会出现李自成[3]式的砸锅者；而税费沉重，经济萧条，失业者增多，生活艰难，社会会动荡，治理者与财富创造者之间的关系恶化。最后，社会沸腾，王朝倾覆。学者秦晖总结了古代朝代更替循环的黄宗羲定律，上述过程则描述了一个朝代因征税与纳税关系恶化而从兴起到覆灭的过程，也即朝代兴灭的温水煮青蛙定律。
虽然我们今天的体制和古代封建社会王朝制度大不一样，但是治国体制集中以及到现在还没有建设成一个能够约束自我膨胀的财政和编制体制，则与古代的情况有着高度的相似性。甚至现代多人多层次多部门集中治下的膨胀比古代皇家一人高度集中治下的治理体系膨胀可能更加严重[4]。如果不能扭转，也可能会顺着温水煮青蛙定律的轨迹滑去。
往往是发展强劲期，国民经济对供养机构人员的承受能力较强，纳税与供养之间的关系不会恶化到沸水点；但是，在经济下行时期，国民经济供养的承受能力大大降低，纳税与供养的关系极易紧张到沸点，极易由欠发工资退休金、企业倒闭、下岗失业、金融不稳、找不到工作、债务所迫、生活困苦、大病大难等等，对社会绝望，对政治不信任，形成社会极不稳定的局面。
朝代兴起与覆灭，以及朝代更替的温水煮青蛙和黄宗羲定律，必然地要在政治和社会治理集中度较高的国家发生作用。
为了防止社会沸水危机的发生，需要我们在治国体系的建设中认真思考、改革和建设体制:
（1）执政成本为零的潜意识是错误的，执政是有成本的；国民经济的执政成本承受能力决定执政机构、人员和事务的适度规模。执政成本超出国民经济承受能力，就会有温水煮青蛙的风险。因而，在治国理政上能不能牢牢树立执政成本和效率的观念？
（2）从目前国民经济承受能力，特别是企业的高体制成本看，已经不再是争论什么“小政府、大社会”，还是“大政府，小社会”的问题了，状况已经出现了水温趋热。当务之急是能不能先想出可行和强有力的措施，将需要由国民经济供养的党政事业群团协会等机构、人员和经费膨胀的势头控制住，不让其继续恶化？
（3）能不能为了国家治理体系的可持续性，对政府收入占GDP的比例做一个法定的红线，比如不得超过30%，超过即违法这样的法律，甚至宪法规定，避免机构和人员不断地膨胀，由此而不断地增加税费，滑向沸水煮青蛙的结局？
（4）国家治理体系能够自己控制住自己的膨胀吗？假设能控制住，控制的成本多大？为什么不能建设和使用向公民细致具体公开、人民代表真正起监督作用、利用新闻舆论披露等，这样既节约成本，又真正能管用的控制供养机构、人员和经费膨胀的现代体制机制呢？
（5）现代国家的治理结构，有“政权—社会—社区—市场—个人—企业”等这样的层次，许多现代国家，甚至是我国古代社会，利用行业和社区等民间组织，发挥传统文化、宗教、社会舆论等正面的作用，调动企业、居民的积极性，教化人民、建规立约、树立信仰、规范行为、尊老爱幼、和谐相处、遵纪守法，更多地使社会自我管理，慈善捐助、扶贫帮困、赈灾救急，更多地用社会的积极性和资源投资和兴办教育、养老等公益事业，更多地用正能量的宗教人员等，树立善念、培育善心、劝人向善、引导行为。而且，很重要的是，这是一种治国成本较低，而社会又容易和能够接受的组织和运作的方式。
我们能不能从执政成本与可能发生温水煮青蛙的危机思考，不再由需要供养、成本很高、效率很低、容易贪腐的体制去大包大揽，不再一定要由政府办本来社会自己能办能管的事，而交由社会办理和自我管理呢？

[1]汪华斌：“中国社会的官民比究竟是多少？”，百度文库，2014年4月24日。
  [2]“国家部委60年：历数机构改革中被撤销和新组建的部委”，人民网，2009年8月20日。
  [3]李自成，明末时银川驿站职员。当时的驿站体制人员冗杂，迎送接待官员，且成了明朝各级官员回乡、旅游、度假、休闲的场所，奢侈浪费，开支巨大，朝庭负担很重，明思宗朱由检在崇祯元年（1628年）对驿站进行改革，精简机构和人员，李自成因丢失公文被裁撤，失业回乡，生活欠债，因此对明怨恨在心。后又因杀死债权人和自己妻子，逃边投军。在1929年冬，领兵杀官起事，造反过程中当上了农民起义的闯王，1644年4月21日率领大军进京，25日入德胜门，经承天门步入内殿，崇祯皇帝前往景山自缢，明朝覆灭。
[4]皇帝认为天下是自己一家的，明智者对自己家的财富被体制膨胀消耗，权责和行为较为明确和敏感；而当众多者、众多层次、众多部门治理一个国家，在没有人民在财政税收支出方面，真正能够进行有效地监督时，财富都不是治理体系中的每一个人的，其中的每一个人都在化别人的钱，给自己增加收入，创造好的办公条件，而尽量比较少地付出自己的工作精力，这符合经济学权利与责任对应关系的定律。

周天勇：税费供养失衡与温水煮青蛙的可能性

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