国企改革：从设计到落地 从中央到地方

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国企改革：从设计到落地 从中央到地方

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来源：姜超宏观债券研究，作者：姜超、顾潇啸、于博、张凤逸
摘要：
国企改革：逐步落地，从易到难
国企改革逐步落地。2016年是国企改革从顶层设计基本完成向具体措施、试点方案逐步推进的关键之年。本轮国企改革始于2013年十八届三中全会，但在具体政策落地进度上总体慢于预期。今年以来，习近平主席、政府工作报告、国务院文件对国企改革的强调明显升温，改革措施落地显著加快。
改革供给，从易到难。2016年国企改革与以往相比两大不同：一是关注结构调整，配合供给侧改革，旨在以改革促发展，最终目的在于推动结构性改革，增强市场微观主体活力；二是具体措施落地，从易到难脉络清晰，7月国资委公布新一批国企改革试点名单，从外到内、从易到难的改革路径逐渐清晰。
央企改革：下放权力，提升效率
2016年国企改革进入攻坚期，央企成为重中之重。从目前来看，国有投资运营公司、央企兼并重组是这一批央企试点的主要内容，而混合所有制改革、资产证券化仍箭在弦上。监管方面，一是明确企业类别，二是分层监管，设立国有投资运营公司。兼并重组方面，通过强强联合、以强并弱、专业化整合等兼并重组方式，年内央企数目有望进入100家。
管窥地方国改：因地制宜，各有侧重
东部先行省份：改革领头羊，制度创新大有可为。上海国企改革各方面走在全国前列。通过投资运营平台、多样化的所有制改革和更为市场化的薪酬高管制度，逐步优化国资布局结构。7月推出上海国企ETF，是国资改革的又一创举。而今年7月以来，上海国企指数/上证综指持续走高，也表明资本市场对上海国企改革的预期再度回升。广东在资本运作和灵活发展混合所有制上多有亮点。借助发达的金融市场，以母基金+子基金模式吸引资金，投向战略性新兴产业、创新优势产业。山东通过制度创新，尝试薪酬市场化、设置多达11个投资运营平台、将部分国有资本划转省社保基金，多维度引入市场机制。江苏鼓励非公有资本、集体资本、外资等各种资本形式参与混合所有制改革，激发市场活力。
中部资源型省份：重组整合，与供给改革并举。山西今年同时发布国企国资改革计划和提质增效方案，将重组整合等国企改革与供给侧改革并举，统筹安排。河北改革重点在于重组精简，计划16年将29家省国资委监管企业重组为19家，最终实现产业结构的优化。
中部追赶型省份：以混改为抓手，做大做强龙头企业。安徽通过整体上市、员工持股和引入战投三大举措推动所有制改革，优化资源配置，做大做强一批有竞争力的企业。江西通过重点抓好几个混改试点企业、打造一批优强上市公司，实现产业结构优化，并借此培育一批大型龙头企业。
天津、重庆：分层设计，一企一策。重庆将市属国有重点企业分为商业一类、商业二类和公益类，并根据不同分类的企业采取不同的考核及监管方式，按照一企一策的原则推进改革。天津以“四个一批”改革为重点，对不同企业区别对待。做到出清一批空壳企业、出让一批低效企业、混改一批潜力企业、上市一批优势企业。
正文：
1．国企改革：逐步落地，从易到难
1.1  国企改革逐步落地中
2016年是国有企业改革从顶层设计基本完成向具体措施、试点方案逐步推进的关键之年。本轮国企改革始于2013年十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2014年启动国有资本投资公司、混合所有制经济、董事会行使高级管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理职权和派驻纪检组四项改革试点，2015年“1+N”顶层设计和多省市国改方案出台，但在具体政策落地方面进度总体慢于预期。正如中央巡视组在国资委巡视后指出，落实中央决策部署不够到位，国企改革进展缓慢。
今年以来，中央对于国企改革的强调明显升温。如3月5日政府工作报告中的国企改革部分与去年相比，一是特别强调了央企结构调整；二是提出了更具体的改革措施，三是今年将国有企业改革置于供给侧改革的总纲之下，表明国企改革是供给侧改革的有机组成部分。3月25日国务院转批发改委《关于2016年深化经济体制改革重点工作意见的通知》，则首次将“大力推进国有企业改革，着力增强市场微观主体活力”放在具体要求的第一部分。而习主席在5月的中央财经领导小组会议和7月的全国国有企业改革座谈会上则强调“理直气壮做强做优做大国有企业”。中央表态的强度和密集度超过以往，表明国企改革或有望改变去年以来雷声大、雨点小的态势，从顶层设计逐步走向落地。
国有企业改革措施落地显著加快。中央“改”风劲吹，改革方案频频。2月25日，国资委公布了十项改革试点，从内容上进一步细化了之前的四项改革试点。5月18日国务院发布《中央企业深化改革瘦身健体工作方案》。7月14日国资委透露，国企改革试点全面铺开，纳入试点的央企范围进一步扩大，而今年上半年各地共启动国企国资改革试点147项，已有50项试点取得了阶段性成果。7月26日国务院发布《国务院办公厅关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》。
1.2  改革供给，从易到难
关注结构调整，配合供给侧改革。与去年相比，今年上半年经济形势和政策经历了一些反复之后，权威人士发声为经济政策定性，强调供给侧改革，不搞需求端强刺激。国有企业拥有更低的融资成本和某些行业的市场垄断地位，利润增速和利润率却显著低于民营企业，这就意味着，国企去产能和增效率的任务更加迫切。
在这样的背景下，国有企业改革与金融监管、供给侧改革的配合将格外密切，以改革促发展，最终目的在于推动结构性改革，增强市场微观主体活力。《政府工作报告》今年将国企改革置于供给侧改革的总纲之下，习近平主席在全国国有企业座谈会上也指出：“遵循市场规律，瘦身健体提质增效，淘汰过剩落后产能，以推动供给侧结构性改革。
具体措施落地，从易到难脉络清晰。2014年国资委公布了四项改革试点内容，主要从资本管理模式、混合所有制改革、管理和薪酬机制、监督机制四个方面选择了6家试点企业。今年2月，国资委又公布了十项改革试点内容，包括国有资本投资运营公司、央企兼并重组、部分重要领域混合所有制改革、混合所有制员工持股、落实董事会职权、市场化选聘经营管理者、企业薪酬分配制度差异化改革、推行职业经理人制度、国有企业信息公开、剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题。总体上看，这是之前四项改革试点内容的细化与改进，并强调了央企兼并重组试点内容。
7月14日，国资委在时隔两年后公布新一批国企改革试点名单，新的试点内容集中在国有资本投资公司、国有资本运营公司、央企兼并重组、落实董事会职权、国企信息公开等方面。可见，至少在央企层面，目前仍主要偏向于外部改革、易于考核和取得较快效果的方面，而混合所有制、员工持股、企业薪酬机制等争议与难度较大的改革内容尚未公布试点名单。从外到内、从易到难的改革路径逐渐清晰。
2．央企改革：下放权力，提升效率
2.1  分层监管，下放权力
分层监管，下放权力。今年以来，国有企业改革进入攻坚期，央企成为重中之重。从目前来看，国有投资运营公司、央企兼并重组是这一批央企试点的主要内容，而混合所有制改革、资产证券化仍箭在弦上。
从监管层面，第一步是明确企业类别。14年国资委初步将央企分为公益保障类、特定功能类和商业竞争类，对不同类别实施不同的改革方向。而在今年7月26日国务院发布的《国务院办公厅关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》中指出，要巩固加强一批中央企业，主要是关系到国家战略安全与机密、战略安全储备、能源、资源矿产等领域，要实行国有独资或控股。这是对前述分类的细化，为央企改革设置了一道红线。
第二步是分层监管，设立国有投资、运营公司，国资委下放经营、投资等多项权力，监督国有投资运营公司以股东大会的形式行使权力。7月14日，国资委宣布继续深化此前2家国有资本投资运营公司改革，下放更多权力；选择诚通集团、中国国新开展国有资本运营公司试点；选择神华集团、宝钢、武钢、中国五矿、招商局集团、中交集团、保利集团等7家企业开展国有资本投资公司试点。这意味从“管资产”向“管资本”转变的央企监管改革又迈进了一步。
2.2  兼并重组，提升效率
回顾历史，自2003年国资委成立以来，央企合并重组的进程就已开始。“十一五”期间，国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域转移，截至2010年底，央企数量由196家骤降至128家。至去年底，央企进一步缩减至106家。今年3月，国资委表示今年央企重组的力度不低于去年（去年为6对），目标为年内央企数目进入100 家。
根据《国务院办公厅关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》的精神，央企重组整合的类型和意义可以总结为：1）“强强联合型”：统筹走出去参与国际竞争和维护国内市场公平竞争的需要，减少无序竞争和同质化经营，有效化解相关行业产能过剩。2）“以强并弱”型：用重组方式清理长期亏损、扭亏无望企业和低效无效资产，将资源向优势企业和主业企业集中，提升资产配置效率。3）“专业化整合”：通过横向和纵向整合，加大新技术、新产品、新市场联合开发力度。
3．地方国改：因地制宜，各有侧重
3.1  东部先行省份：改革领头羊，制度创新大有可为
上海：改革领先全国，优化国资布局结构。上海国有企业规模大、集中度高、盈利能力强、资产证券化率高，具有良好的基础。15年上海国有企业累计资产总额15.9万亿元，利润总额3130.6亿元，均领先全国。
自13年国资改革20条以来，上海在各个方面也都走在国企改革的前列：一是以两大投资平台推动资本运营；二是所有制改革方式多样，包括推动集团整体上市、引入战略投资、试点员工持股等；三是实行更为市场化的薪酬制度和职业经理人制度；四是实现国资布局结构调整，将80%以上的国资集中在战略性新兴产业、先进制造业与现代服务业等关键领域和优势产业。
今年7月份，上海国企ETF发行，其成分包括66家上海市国企。这是上海市借助资本市场实行国资改革的又一创举，将有助于实现国有资本流转、提高股权流动性、推动国企改革。基金发行受到广泛关注，首募金额达152.2亿元。从“上海国企指数/上证综指”来看，资本市场曾在13年下半年对上海国企改革赋予极大的期盼，也曾在15年股市异常波动期间降低预期。今年7月以来，资本市场对上海国企改革的预期再次回升。
广东：完善资本运作，灵活发展混合所有制。广东国有资产总量也在全国处于领先地位。14年11月公布的《关于深化省属国有企业改革的实施方案》中，广东省明确了分级改革的方案，即将省属一级企业改组为国有资本投资运营公司，而对二级以下企业大力推进或者混合所有制改革。
广东省在资本运作和灵活发展混合所有制经济上多有亮点，如灵活开展不同所有制企业间资本对接试点，吸引央企、PE等各种资本加入。借助广深发达的金融市场，构建产融结合的基金平台，以母基金+子基金模式设立国有资本投资基金，通过基金平台吸引非国有资本，引导资金向信息技术、生物医药、智能装备等战略性新兴产业和创新优势产业倾斜。
山东：实现制度创新，多维度引入市场机制。15年2月，山东省省委研究通过了《关于深化省属国有企业改革几项重点工作的实施意见》，后又相继出台5个配套文件，形成“1+5”框架深入推进国有企业改革。
山东省国企改革多有制度创新，从各个维度引入市场机制，具体包括：一是薪酬市场化，省属企业高管去行政化，员工薪酬不再由国资委管理；二是设置多达11个国有资本投资运营平台（其它省市一般只有1-3个），进一步明确国资委和平台的界限，也为未来进一步的市场竞争提供了机会；三是将18户省管企业30%国有资本划转充实省社保基金，此为全国首例，将有助于打破山东省属国企股权单一的现状。
江苏：混改鼓励各类资本，激发市场创造活力。2016年3月，江苏省政府发布《关于国有企业发展混合所有制经济的实施意见》，分类、分层推进国有企业混合所有制改革并鼓励各类资本参与。首先是根据省内国有企业行业类型和市场属性，明确发展混合所有制经济的不同方式和股权比例；其次是积极推进子公司层面、集团公司层面混合所有制改革；三是鼓励非公有资本、集体资本、外资等参与混合所有制改革。
具体来说，非公资本可通过出资入股、股权收购、认购可转债等多种形式参与国有企业改制重组；允许经确权认定的集体资本、资产和其他生产要素作价入股，发展产权多元化；鼓励国有企业为获取国际资源、市场、技术、人才等要素资源，通过海外并购、投融资合作等方式深度参与国际竞争。
3.2  中部资源型省份：重组整合，与供给改革并举
山西：重组整合为先，统筹供给侧改革。山西省政府在今年6月同时发布了《2016年省属国企国资改革工作计划》和《2016年全省国有企业提质增效工作方案》，从企业外部和企业内部两个层面推进改革。山西省政府也在常务会议上将提质增效和国有企业改革并举，统筹安排两者。总体来看，重组整合、转企改制是山西国改的重点，强调不搞全覆盖、不设时间表、不搞拉郎配，防止国有资产流失。5月份，山西焦煤集团被选为国有资本投资运营公司试点。
河北：重组精简，实现产业结构优化。根据河北省去年底颁布的《关于深化地方国有企业改革的实施意见》和今年召开的全省国企改革发展暨国资监管工作电视电话会议，河北的改革重点将放在企业整合重组和产业优化上。退出不具备发展前景的企业，向具有核心竞争力的大企业大集团集中，最终实现产业结构的优化。
从数量上，河北省计划年内将29家省国资委监管企业重组为19家；从竞争力上，远景为打造3-4家具有国际竞争力的大型企业、5-7家国内领先的行业龙头、8-10家品牌知名的新兴产业集团；从产业结构上，目标将80%以上的国有资本布局在优势支柱型产业、战略性新兴产业、现代服务业和适合京津消费的产业。
3.3  中部追赶型省份：以混改为抓手，做大做强龙头企业
安徽：三驾马车改革所有制。安徽省于今年5月推出《关于深化国资国企改革的实施意见》，所有制改革成为安徽省国企改革的重头戏。其中，整体上市、员工持股和引入战投成为推动安徽国企改革大提速的“三驾马车”。通过释放改革红利，优化资源配置，做大做强一批有竞争力的企业，或是安徽国企改革的看点所在。
具体来看，安徽目标将资产证券化率从40%提升到60%，目前江汽集团、建工集团已整体上市，马钢集团、海螺集团和铜陵有色正在跟进；员工持股同样在几大国企试点先行，稳妥推进；引入投资方面，鼓励国有资本与各类资本共同设立一批混合所有制形态的股权投资基金，主要投资高科技、高成长性产业。
江西：所有制改革试点，培育龙头企业。江西省去年底公布了《江西省属国资国企改革实施方案》，明确了稳妥发展混合所有制经济、优化国有经济布局结构、健全现代企业制度、完善国资管理体制等改革任务。意在以混合所有制改革为抓手，实现产业结构优化，并借此培育一批大型龙头企业。
目前江西省将重点抓好江铜集团、省盐业集团等数个混改试点企业，同时打造一批上市公司，进一步提高省属国资证券化水平。产业结构方面，江西省计划到2018年底，80%左右的省属国有资本向战略性新兴产业、高端服务业、传统优势产业和基础设施与民生保障领域集中；企业规模方面，目标为形成2-3家营业收入过千亿的大型集团,4-5家国有资本投资运营公司,10家左右营业收入过百亿的龙头企业,实现省属国有资产总量、营业收入双超“万亿”。
3.4  天津、重庆：分层设计，一企一策
重庆：分类改革，坚持“一企一策”。今年5月，重庆市人民政府办公厅下发《关于市属国有重点企业功能界定与分类》的通知，将市属国有重点企业分为商业一类、商业二类和公益类，按照一企一策的原则分类实施改革、监管和考核。
对16户主业处于完全竞争性行业的商业一类企业，按市场化要求运作，鼓励发展有竞争优势的产业，考核经营业绩和保值增值能力；对15户保障国民经济运行的商业二类企业，国有资本原则上控股，考核上兼顾经营业绩和保障国民经济运行等任务；对9户公益类企业，以国有独资为主，考核中引入社会评价机制。
天津：区别对待，提高市场化水平。今年5月，天津市委市政府印发了《中共天津市委、天津市人民政府关于深化市属国有企业改革的实施意见》以及两个配套文件。以“四个一批”改革为重点，积极推进“去行政化”。做到出清一批空壳企业、出让一批低效企业、混改一批潜力企业、上市一批优势企业。从具体措施来看，旨在通过优胜劣汰，释放土地、房产等资源，提高产权转让效率，提高资源配置的有效性。

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