“政信合作”为何喊而不停？

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“政信合作”为何喊而不停？

来源：财智信托网http://www.yesxintuo.com→新闻中心→行业新闻→“政信合作”为何喊而不停？   
    对于信托行业来说，2012年的平安夜并不是一个足够平静的日子。2012年12月24日，财政部、发展改革委、人民银行和银监会四部门联合下发的《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号，以下简称463号文）给红红火火了一整年的信托业做了一个似乎有些尴尬的收官。一边是信托业信托资产规模在2012年底突破7万亿大关，另一边则是463号文这一瓢冷水终于浇向了近乎狂热的信托业。这份意在制止地方政府以及地方融资平台公司违法违规融资行为的通知甫一发布，就收获了多方面的深入解读。人们普遍将其视作监管部门喊停信托机构“政信合作”业务的一道旨令，这无疑给正随着整个信托行业一起狂飙突进的政信业务拉紧了缰绳。

    喊而不停的“政信合作”

    中国信托业协会公布的数据显示，2012年4季度政信业务规模达到5015.5019亿元，较上季度环比增长28.49%，而行业占比从当年1季度末的4.74%增长到了6.71%，增幅达到41.56%。这个数据较2011年同比增长更是达到了97.71%，同比增长27.32%，发展不可谓不迅猛。值得一提的是，监管层对此早已发出过警示。

    早在2009年4月，银监会就发布了《中国银监会办公厅关于信托公司信政合作业务风险提示的通知》。2010年6月，国务院发布了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，而463号文在很大程度上也是在强调这项通知的基本要求。同年7月，财政部等四部门也相应下发了相关贯彻文件。2012年中，银监会“窗口指导”要求信托公司为“名单”内的地方融资平台提供的融资总量不得超过2011年末的规模，以期“降旧控新”，限制政信业务规模。无疑，政信业务的发展一直都伴随着不断收紧的监管政策。

    所谓“政信合作”（或者称为“信政合作”），主要是指各级地方政府通过同信托公司的合作开展融资活动，以获取主要为基础设施和民生领域的建设资金。这种业务模式之下有两大特点，其一是地方政府通常通过各地的融资平台公司进行商业运作，其二是在风险控制上通常需要地方政府以地方财政收入或者国有土地使用权出让收入设立担保，有的信托产品要求地方政府出具承诺书、担保函，甚至以储备土地预期出让收入担保，有时还通过当地人大将还款计划列入政府预算。

    然而，此次发布的463号文一方面进一步规范了融资平台公司的融资行为，另一方面禁止地方政府的违规担保承诺行为，尤其“不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议”。因此，463号文刚发布之初，人们都认为它直接喊停了政信合作业务。

    但随着解读的深入，媒体更多地将之形容成对政信合作业务的“紧箍咒”或“点刹”，认为它其实并没有完全喊停政信业务，而只是进一步将其规范化，与此同时，也在积极寻求政信业务在规则之下的新出路。

    而实际上，463号文发布两个多月以来，政信业务也并没有销声匿迹。在一款“交投债权投资集合资金信托计划”的推介资料中显示，该款产品的资金用途为授让某市交通投资有限公司对该市财政局已经形成的应收账款，给该市交通投资有限公司用于某国道路段的改扩建项目建设。在信用增级情况中说明，该款产品有“市中心绝版商业土地做抵押担保,抵押率50%”，另有“市财政局、政府和人大出具文件，承诺将本期信托本息纳入财政预算，如果交投到期无力偿还信托本息，将部署市财政局无条件承担补足义务”。如果严格比照463号文关于政府担保的相关规定，这款于2013年2月16日发行的信托计划就可能存在合规风险。

    在463号文发布之后开始发售的政信类信托产品依然存在，政信业务其实一直处在“禁而不止”、“喊而不停”的状态中。监管层一瓢接一瓢的冷水从来都没有浇熄政信业务的热度。长期以来，政信合作为什么一直喊而不停？如果我们仔细探究这种现象根源的话，会发现地方政府长期以来强烈的融资需求在其中的关键作用。

    融资需求下的兑付风险

    政信合作模式的产生始于2008年万众瞩目的4万亿计划。为了应对经济危机，国家推出了4万亿的经济刺激计划，而地方政府为了寻求基础设施建设的配套资金，自然产生了强烈的融资需求。对应各级政府的各级地方融资平台相继成立，它们帮助地方政府通过信托公司进行融资，这种方法回避了向商业银行贷款的繁琐程序和严格监管，这使得政信合作的融资模式迅速风靡，政信业务也蓬勃开展起来。

    地方政府强烈的融资需求是政信业务所以产生和蓬勃发展的根本动力。在政信业务集中的基础设施建设领域中有着耗资巨大，周期较长，且直接商业回报不足的特点。但从另一方面来考虑，基础设施建设不仅能拉动经济，而且其本身更可能是政府政绩的直接体现，对于社会发展和民生改善的意义也不言而喻。分税制改革之后，地方财政在进行地方基础设施建设时大量面临着融资问题，信托的融资功能在这个时候适时地发展起来，为地方政府提供大量优质资金。业界人士表示，相较于传统的银行融资渠道，近些年地方融资平台的信托融资规模已经接近甚至超过银行融资。

    对于地方政府而言，政信合作的业务模式可以顺利融资，而对于信托公司，它通过政府开拓了自身的业务范围，局面上是一个完美的双赢结果。但是，无论是对于投资者还是信托公司，至关重要的无疑是地方政府的偿债能力以及信托产品所面临的风险。

    除了一些本身有经营收入的基础设施项目，如收费公路等，政信合作债务的偿付主要依靠的是地方政府的财政资金。虽然有分析认为，目前大部分地方政府的偿债能力依然充足，较长期来看政信合作业务的风险完全可控。但也有分析指出，在目前有的政信业务实质上为“借新还旧”的情况下，地方政府债务到期的集中期到来之时的兑付风险绝对不容忽视。而恰恰是在这种局面下，地方政府会有更加强烈的融资动力，于是各种违规担保和承诺也滋生其中，这又进一步增加了政信合作的合规风险，也使人们开始担心政信业务的长期金融安全。另外，463号文发布之后，整体上政信业务还处在观望之中，有消息称政信业务在4月份才会完全收紧，但无论如何，对于那些新近发行的政信类信托产品而言，其本身还面临着463号文被严格执行的风险。

    另一个方面，从2008年至今，政信业务刚好走完一届政府的任期。前后届地方政府对政府债务的承接也是需要考虑的问题。在各地政府换届之际，四部门联合推出针对政信业务的463号文，也有可能考虑到地方政府日益庞大的信托债务，从而做出更加谨慎的风险控制措施。归结起来，对政信业务兑付风险的未雨绸缪是其不断被“喊停”、“收紧”的主要原因。但即便如此，种种原因创生出的地方政府旺盛的融资需求使得政信业务在此起彼伏的“喊停声”中依然不曾停下飞奔的脚步。

    新信托时代的“金融轻骑兵”

    除了地方政府的融资需求，信托公司在其自身业务发展中对政府的依赖也是重要原因。换言之，政信合作之所以有着如此百折不挠的韧性，不仅因为政府需要信托，也因为信托需要政府，这或许才是货真价实的政信“合作”。

    金融业本身是经营风险的行业，对风险的管理和控制是金融机构的应有之义。但我们却在政信合作的风险管控中发现信托公司的缺位。在一项信托产品中，似乎投资者更加重视的是政府信用，即政府的偿付意愿和能力，而信托公司自身的信用则处在次一级的位置上。实际中，大多数政信类信托产品也都更加依赖地方政府或者地方融资平台的担保和承诺。本质上，政信合作其实是信托公司对地方政府信用的借用。信托公司因其自身信用的不足，故而需要借助政府信用或银行信用开展业务，这种现象其实有其历史原因。

    信托业在中国的发展几经起灭，有过数番鲜花着锦的辉煌，也衍生出了触目惊心的金融乱象。20世纪初，现代信托业开始传入中国。国内在忙于一战西方国家的空隙中发展和积攒起来的大量资金在战后的国内经济萧条中逐渐开始汇集到投机市场。在这股热钱的冲击下，信托业展开了一次空前绝后的“繁荣”，但也随即在接下来的“信交风潮”中灰飞烟灭。

    进入新中国，信托业开始进入了不断发展和整顿中曲折发展的过程。从1979年新信托机构问世开始，信托行业相继经历了1982年、1985年1988年三次大的清理整顿。在三次整顿之间，信托业反复出现了从高速发展到膨胀混乱，以至于被迫整顿的历程。而在随后的1990年至1999年间，国家对信托业接连不断的严厉整顿似乎从来就没有停歇过。直到2001年《信托法》以及随后相关法规的颁布，才宣告着中国信托业进入了“新信托时代”。

    “新信托时代”这样的称谓似乎有着撇清过去的意味，但很多人可能不太买账，“新信托时代”的信托机构在人们眼里还是一直与“清理整顿”相生相伴。信托从业人员在人们对信托的误解和成见面前也只能感叹和无奈。无论是由于历史原因还是现实问题，2001年后信托产品的发展依然伴随着监管层的严密管控，在信托业越是飞速发展的今天，越是容易让人回想起过去混乱前夕的狂热，进而对信托业现下的发展速度保持一个更加冷静和审慎的态度。

    1984年，中国人民银行的相关座谈会上将信托业务比喻为“金融的轻骑兵，也是金融的百货公司”。信托业务的魅力与活力就在于产品创新的多样与灵活，可以在金融领域中巧妙地自由穿梭。在诸如“政信合作”的信托业务的背后是创新与监管的博弈，对于“政信合作”这名屡喊不停的“轻骑兵”，我们大概既不能放任马儿脱缰乱跑，也不能没事儿就直接下绊马索，而或许应该套好马笼头，让它顺着道儿好好跑。