秦晓建议金融监管改为“央行+行为监管局”模式|秦晓|金融监管|监管改革

背着书包耍流氓

　　新浪财经讯 博源基金会理事长秦晓今日在“深圳创新发展研究院智库报告厅活动”演讲时表示，我国金融监管应逐步改革成类似英国“央行+行为监管局”的模式。其认为，此种模式在理论上比较完善，既符合宏观审慎原则，又强化了综合监管和功能监管，同时实现了行为监管与审慎监管的适度分离。
　　当然，由于监管改革难度很大，秦晓建议分步实施。第一，加强监管协调，将具有系统重要性金融机构的监管移交央行，以“一行两会”或设立金融协调委员会的方式，先建立过渡模式。第二，在完善宏观审慎管理的基础上，实现功能监管和强化行为监管，最终形成“央行+行为管理局”的模式。
　　以下为演讲实录：
　　秦晓：我今天交流的题目是《重构金融监管体系：理念、功能和模式选择》。“监管”这个概念是怎么来的呢，以前，我们一讲计划经济就都是管制的，一讲市场经济就是自由交易的。为什么要有监管？其实有两个原因，对于发牌照的行业，必须持牌经营，对于不发牌照的行业，是法律层面的监管，不是一个特设机构的监管。发牌照对于金融来讲有两个问题，第一个，吸收存款需要牌照，因为你有侵害存款人利益的可能，凡是用公众的钱就要对其进行监管，包括证券代理公众投资买股票要监管，你自己花钱一般不用监管。第二个是银行会有系统性的风险，所以对每个银行的资本充足率等等，都有各种特殊的要求。
　　为什么要对监管模式进行改革？
　　监管体系我过去不是很熟悉，我过去做得比较浅，比如金融控股怎么监管，分业管理和混业管理什么概念，这两个稍微研究过，但是总体来讲研究得不是很透。我写了一个东西，我借这个机会把这个梳理一下，把自己过去不熟悉的没弄明白的梳理一下。
　　这个问题比较枯燥一点，不像跟大家日常关系比较多的话题，稍微离我们远一点。但其实金融和日常生活是分不开的，另外我会在这里面讲我们原来这套架构有什么问题，另外新的架构需要吸收一些什么样的理念和经验，我想对大家可能会有一些启发。
　　这个事情起源还是次贷危机，有的国家在动态调整监管体系，总体这一轮的反思是从次贷开始的，次贷危机实际上曝露了过去的一个大问题——过去的监管是基于“微观审慎”原则，而 “宏观审慎”是次贷危机以后提出的概念。
　　微观审慎不足以维护金融稳定，这引出一个宏观审慎来，这样从制度安排上填补了宏观政策和微观审慎监管之间的空白，这是改革的一个初因。
　　我们国家实际上在《十三五规划纲要》中作了非常到为的描述，当时起草这个纲要的人一定是很熟悉国际的情况，也熟悉我们的问题。他讲了三条，一条就是加强宏观审慎管理，这其实在我们国家是一个很新的概念，在全球也是一个很新的概念。统筹监管系统性重要性金融机构，这也是别人的成功经验。原来银行就是银行，商业银行就是商业银行，金融风暴以后划出来具有系统性重要性的金融机构。对他们作出了格外严格的资本要求和扩张要求。建立功能监管，这实际上对于机构型监管是非常新的概念。
　　但是中国选择什么样的模式呢？这要考虑到具体情况的，当然也要考虑国际经验。我觉得现在还没有形成共识，还在讨论中。我们这篇文章可以作为一个政策建议提出来。
　　下面我们会围绕三个问题展开，第一是为什么需要监管，原来那个监管体系有那些不足？第二，如果我们要建立一个新的体系，他的目标是什么，他这个新体系能够解决什么问题，他体现什么样的原则和理念？第三，具体来说现在讨论中有若干个改革的方案，或者是若干个样板可以借鉴，我们做一点简单地评述，每一个改革方案的优劣之处，提供一个可供选择的建议。
　　显性的框架我们有几个简单的称呼，一个是“一行三会”，还有一个“分业管理”，我们组合起来是“一行三会的分业式的机构导向的金融管理体系”，这是三个关键词。一行三会大家都很熟悉，对人行的功能除了货币政策之外还有维护金融稳定，还要承担支付清算、国库、反洗钱、征信管理和金融服务功能和金融基础设施的建立。三类的机构大家都知道了。
　　基于机构的分业管理模式，他对应的是基于功能的监管，这是改革开放以来逐步形成的。大的框架应该在亚洲金融风暴以后慢慢地形成了，为维护金融秩序稳定，促进金融监管的专业化做了积极贡献，现在之所以能够培养这么多的人才在监管部门，证券的、保险的、银行的，也是跟这个体系有关系的。
　　近两年，资本市场金融行业快速发展，已经形成了某一种业态的混合经营。在这种情况下“一行三会”监管体系问题开始凸显了。首先难以防范系统性风险，不利于维护金融稳定，而且监管协调的难度大，监管成本增加，监管效率下降。
　　现行监管体制存在五大弊端
　　具体来说，我把他概括为五条，第一个是监管竞争，我最近听周小川行长和拉贾德对话当中用了“监管竞争”这个词。第二是信息分割，第三是协调困难，第四是监管空白，第五个是监管套利。
　　监管竞争。监管竞争有共性的问题也有国家特性的问题，对于我们国家来讲他是一个内省的问题，监管部门被同时赋予这个行业的主管职能，相对来说，一个体育队裁判有监管的责任，裁判不关心输赢，球队是要输赢的，这两个相互冲突的目标很难整合在一起。当你把这个交给他们的时候他有一种诱因，我把监管的行业搞大搞强，在中国搞大搞强话事权会大、影响力会大，下一步可能跟晋级提升也是有关系的。好几年前谢平也讲过，每一个监管部门都有一个做大做强的想法，这是我们碰到一个制度性的问题。所以我们看到的现象是一会儿踩油门、一会儿踩刹车，两个冲突职能有关系，这是可能会造成监管竞争而淡化了监管本身最重要的职能。
　　比如债券，债券市场有四个主管部门或者是监管部门。财政部是政府债券，证监会是公司债，中国银行间市场交易商协会是银行系统的中央票据、金融债券、中期票据、短期融资券，国家发改委是企业债，四个部门会相互竞争，熟悉债券市场的人都了解这个过程。首先一家降低门槛，然后竞相降低发债的门槛，这使得我们债券发行量从去年6月开始飙升，加大了金融市场的信用风险。一放松了这个口子就开了，这是一个很典型的竞争监管的现象。
　　协调困难，因为监管部门的理念、目标、方式和执行均存在差异，具体说每个行业的风险偏好度是不一样的，他的考核重点也是不一样的，那就存在差异。如果我们平行三会之间的竞争会使得监管协调变得更为困难。
　　后来国务院在2013年成立了一个金融监管协调部际联席会议，实际上这是虚设的，因为他自己已经在提前去规定“这个联席会议不改变监管体制，不替代、不削弱有关部门现行职责，不替国务院决策，重大事项按程序报国务院。”就没有什么特大的功能和决策的权利，没有因为设立这么一个部际联席会议而有所改善。
　　协调困难，以平安集团为例，他覆盖了三个行业，保险当然是他的主行业，实际上寿险和财险都有，银行有平安银行，他在他的网站上写着投资，但是你去看基本上是非银行金融业务。证券、信托、资产管理这样的情况。这几个分由不同的监管部门监管，比如说银行受银监会管理，保险受保监会管理，信托受银监会管理，证券受证监会管理。这三个部门要为他这一个公司去协调，难度就比较大了。
　　信息分割，分业监管体系造成了金融统计信息的分割，信息充分流动是现代金融非常重要的条件，我们都是一些局部的、碎片化的、或者缺乏整体的数据持有者，很难对信息风险进行识别并提供应对的措施。基于不完整的信息，监管决策可能会做出来对经济体带来极大伤害的决策，去年的股灾就是典型的例子。
　　去年的股灾中，证券公司通过外接系统进入股市的场外配资来源复杂，有银行、信托等持牌的金融机构受银监会监管，有民间配资的部分受到地方金融办监管，资金通过配资账户、信托、理财资金池等层层嵌套，导致证监会作为一个证券市场监管机构无法清楚地了解进入证券市场的杠杆资金总量，从而无法有效监控和测度市场风险。
　　出事以后，证监会不得不基于不完全的信息对场外配资采取行政事清理，其代价是杠杆资金离场，股价螺旋式下跌，投资者竞相抛售股票，最终导致场内杠杆资金平仓，A股市场的流动性迅速枯竭。这是一个硬着陆的办法，不是软着陆的办法，泡沫需要着陆，我们不去讨论怎么产生泡沫，我们只是说泡沫出现以后，如果信息充分他会慢慢让他软着陆。简单一个处理就是会造成硬着陆。
　　下一个问题是监管空白，当前我国在金融控股公司的监管投资者或者是金融消费者权益保护，影子银行业务、创新金融业务、互联网金融业务方面仍然存在着大量的监管空白，不知道谁在监管。比如P2P这类创新借贷平台目前由各地方的金融办负责审批，这样监管空白和监管套利共存，金融办因地而异没有一个统一的标准，银监会不能完全掌握情况。影子银行体系的监管空白，掩盖了整个银行体系不良率的真实情况，可能误导我们对金融体系系统性风险的研判。
　　国际货币基金组织和麦肯锡做出了一些观点，中国的总债务是GDP的250%—280%，而且主要集中在非金融企业。他从这个框架里面引申出不良来偷换了两个概念，我不赞同IMF和麦肯锡的估算，仔细看他不是一个很严谨的算法，他对中国债务的关心、担忧这是客观存在的，但是你要严格按照规范来说，第一个他们用总债务替代了中国未偿付贷款总额，这个差距很大的，银行未偿付贷款总额大概100万亿，总债务是GDP的250%，GDP10万亿美元你可以算这两个是250%，这个差得很大。总债务和未偿付贷款不是一个概念，他把两个都移过来。所以，第一个是方法论有问题，第二个我觉得是高估了。但表外的影子银行不良率是我们一个未知而且可能会酝酿的风险。
　　现在的监管框架难以应对当前金融机构混业化，交易的跨市场化，银行业务表外化，资本流动网络化的趋势。对于伞形信托复杂结构化产品，通过各种渠道，让资金游走于银行、证券、保险之间，当前我们机构型的这种“铁路警察、各管一段”的架构下，每个监管部门都认为自己监管的范围是合规的，但是没有一个部门能够穿透产品把握资金趋向，这个监管的空白造成了金融市场的系统性风险的可能性。
　　还有一个是监管套利，因为分业管理政出多门，容易导致同质业务监管标准不一致，引发监管套利，哪儿的标准松我去哪去获取批准。这不利于构建一个公平竞争的市场环境。例如信托公司归银监会管，而基金子公司受证监会监管，两者从事信托业务受到监管和资本要求充足率要求差异非常明显。监管套利使得基金子公司低或者没有要求，资产规模和数量极速上升。今年5月证监会才出台基金子公司资本要求的征求意见稿，这是一个典型的监管套利的案例。
　　我们逐步分析了现有体，制概括了三个核心词，一个是基于分业的、机构型的这种监管体制，他的五个主要的问题是什么，也都举了案例来说明这些问题。
　　国际监管经验的启示
　　第三，他山之石，下面我们看看国际经验。
　　金融风暴以后，全球主要发达经济体都对原有金融监管框架进行了程度不一的修补和改革，其中主要有两个方面，一个是强化“宏观审慎监管”，填补宏观政策和微观审慎监管之间的空白。第二是倡导“功能监管”和“行为监管”。
　　微观审慎监管，支持我们原有金融监管体系基本的理论和假设，这个假设是以独立性假设为前提的。强调保障每一个金融机构的安全，他的逻辑是，只要系统中每一个银行都满足资本充足率的要求，破产的概率很小，那么整个系统就是安全的。或者说有一家破产的，因为你的资本充足率充足不会受到致命的影响，只要抓住每一个微观机构的资本充足率和相关的规定，他就不会产生系统性风险，这是一个独立性假设。但是微观审慎监管仍然在很大程度上忽略了金融行业的行为和资产价格的相关性，实际上情况不是这样的。
　　保尔森在回忆录里写他认为雷曼不能再救了，如果救还要经过议会等很多复杂的流程，而且他觉得不值得救了，他实际上救了很多，两房、GM汽车，还有保险公司等等，但是雷曼他认为不能再救，他也担心雷曼的事情会有后续的发酵和影响连带反映。他说我就放了一段时间，我在散风，散风的过程当中我认为所有的金融机构或者是实体经济会逐步切断关系。他说当他宣布破产的时候，就像一个定向爆破一样在一个群楼自己爆了，不会波及别人。但是他远远没有估计到，这个财长根本不知道雷曼的渗透率、穿透率和关联性，这就是我们讲的“宏观审慎”的概念。你认为其他的金融制度只要资本充足率充足，就不会受到波及、不会造成系统性的风险，这种假设是不成立的。
　　微观审慎对宏观审慎有一个冲突的影响，比如微观审慎并不关注银行通过何种方式满足资本充足率的要求。我满足充足率可以去注入资本，去募集资本，也可以卖掉这个债务，我两者都可以做。但是如果大量的银行一起来做的话，可能会使市场流动性枯竭，引发系统性风险。也就是说顺周期的这种做法，对于每一个独立银行都是合理的，对于系统是不合理的。
　　我们引入宏观审慎监管，随着现代金融的发展，金融系统内部、金融系统实体经济之间的联系越来越紧密，国际上的资本流动越来越紧密了，这个已经超越了微观审慎所隐含的独立性假设。宏观审慎的目的在于保障整个系统的安全，因此更加注重金融市场中广泛存在的相互关联性，具有系统重要性的金融机构。考虑到金融机构的恐慌心理，抛售、羊群效应，还有整体的金融偏好，这都是他考虑的要点。
　　这两个，宏观审慎和微观审慎不是替代关系，不是说基于微观审慎的理念换成宏观的，是一个互相补充的，或者说提供了一个新的维度来完善监管。从形式上讲宏观审慎监管是在微观审慎监管要求基础上做出额外的资本要求，或者是给予某种优惠。
　　我们可以讨论宏观审慎监管与货币政策之间的关系，宏观经济政策会影响市场中的每一个企业和居民，并不针对金融体系中的外部性和脆弱性。经历危机之后各国都意识到了货币政策在宏观上维护金融稳定方面的局限，就是耶伦讲的“钝刀”，通过下调短期利率，扩张性的货币政策可以快速地实现信贷扩张来帮助经济增长，这是我们全部在做的事情，但是廉价的信贷也会鼓励金融机构加大杠杆和期限错配，加大系统性风险。
　　宏观审慎监管通过资本要求直接约束金融机构的行为，可以更加直接地应对信贷周期和价格泡沫，有效维护金融稳定。宏观政策对货币政策来调整适应经济周期，同时宏观审慎又对金融机构有特别的要求，这两个搭配比单纯的一个货币政策或者是微观审慎要更加合理。
　　危机以后，各国都将宏观审慎监管摆在了极其突出的位置上，以填补微观审慎监管和宏观经济政策之间的空白。美国设立了金融稳定监督委员会进行顶层协调，英国彻底重构了金融监管体系，他们两次重构，假设金融政策委员会进行宏观审慎监管，明确机构是负责宏观审慎管理的。重点加强了对具有系统重要性的金融机构和金融控股公司的监管。因为他们对触发金融性的风险是有影响力的。
　　危机之后，反思金融机构的问题当中还提出了另一个关系，除了宏观审慎的概念之外，还有功能监管和行为监管。功能监管过去实际上是有的，行为监管是比较新的东西。
　　现在主要的监管模式，一种是机构型的，证券归证监会、保险公司归保监会，银行归银监会。第二是公众型的，因为实际上存在着混业，或者是采取了混业的管理方法，我就不能根据机构了，因为机构后面是混业的，我就要根据他的功能进行监管。
　　还有一个是澳大利亚搞出来的“双峰监管”，将金融机构的行为监管独立出来，形成审慎监管和行为监管分离的“双峰”监管。最开始我们讲了监管的基础性的因素，是因为他动用了客户的钱，所以他的行为，不管你赚多少钱，你是不是符合资本充足率等所有的风险性以外，你是不是在监管行为上要对你的存款负责任，这些行为有他的规范。
　　国际六大监管模式对比及政策建议
　　第四，监管模式。我们看看中国在考虑改革的时候监管模式怎么去选择，有什么样的建议和讨论。
　　1．美国模式。有一个金融协调委员会，把金融强化或者金融信息风险监控放到这个委员会，另外也要注意一些宏观审慎的行为。
　　美国模式是多德弗兰克法案，DFA，他和其他国家不一样，他是一个联邦制度的国家，他的权力配置跟立法机构权力的划分，都是历史形成的，虽然美国运作得比较好，但是美国的结构总被IMF批评，因为比较重叠、比较复杂、比较碎片化。
　　我们如果用美国模式的话，可能政治上很容易通过，但是要求监管的专业度高，而且互相制衡，同时你怎么去解决复杂性、碎片化的严重程度，比如怎么解决协调困难相互抵消的问题，很难。
　　2．超级大央行的结构，现在主要经济体的货币政策和监管功能一般都是分开的，没有采取在一体，另外也没有显示出来行为监管、宏观审慎，我们说的监管竞争也好、监管协调困难也好，可能被内化，变成机构里面的问题了。
　　3．一行两会。把人行和银监会合并起来了，因为银行资产在金融资本占了90%以上，这样一合并我们认为解决提出的一些问题，能够解决一大半。但是他的基本架构还是一个分业管理机构，我们最早提出的是要适应于出现的混业状态，仍然是证监会、保监会，只是把银监会并到央行里去了。
　　4．前英国模式。这是“一行一会”，这个模式我们不做过多地介绍，因为这是一个被修正过的模式。大家知道英国是经过两次重构的。
　　5．英国模式。这个方案概括为央行+行为监管局，将三会的审慎管理并入央行，同时成立行为监管局，合并以后央行下设金融政策委员会和审慎管理局，金融政策委员会还是负责货币货币政策的，审慎管理局负责宏观审慎，也包括微观审慎。央行还负责提供金融基础设施监管和金融业的综合统计。行为监管在某种意义上是一个独立的，他有利益冲突，他必须相对独立。大的框架中他实际上和央行独立。这个实际上也是一个大央行的结构，只是把行为监管拉出来了。
　　6．澳洲模式。他是“一行双峰”，央行继续负责宏观审慎政策，制定和执行，以及对系统性重要金融机构、金融控股公司和重要金融基础设施的监管，并负责统筹金融业综合统计。三会按照双峰模式重组为审慎监管委员会，实际上主要是微观审慎和金融行为监管局，就是我们讲的行为监管，这是一个很有意思的结构，对我们也很有研究启示的。
　　第五，改革路径选择。刚才我们简单评价了几种模式，我们怎么选择呢？我们是从反推上来看看。
　　先看十三五规划，提出宏观审慎，提出功能监管、提出行为监管，这些关键的元素、要素都已经提到了，那我们就确定了改革是要解决这样几个问题。
　　我们先排除单一的超级央行模式，第一个，我刚刚讲了他的货币政策和监管的职能相互冲突，这个基本上在全球都是分开的。当前这么庞大的金融体系，即使回到超级央行模式，也需要依据一定的原则设立各种委员会进行功能监管，他们将要分工合作，否则你也会面临更大的协调困难，产生更多的监管空白。恐怕一个大行机构设立各个部门去做，管理的成本和协调的成本尽管内化了，都是部门之间一个部门的，但是可能大于这个部门之间。
　　我们也可以排除金融协调委员会一行三会，现在什么都不弄，上面搭一个金融协调委员会，可能比现在的权力更大一些。这是一个“叠床架屋”在中国很难成为一个常设的决策机构。表面上看也和美国的金融监管模式比较类似，实际上美国的情况非常复杂，金融监管当中还有财政部的概念，我们没有财政部的概念。美国他有一些特殊的情况，过去联邦制的，有些东西先有了地方政府，先有了地方的一些法，所以我们不好学他。但是他的缺点我们看得很清楚。而且这个一行三会还具有比较强的分业管理特征，另外也没有提出来行为监管，这个方案并不是个好方案。
　　模式选择，我们推荐了一个改革方案应该是参考英国模式的“央行+行为监管局”或参考澳洲模式的“一行双峰”。上面一行负责货币政策和宏观审慎，下面有一个双峰一个是微观审慎的行为监管。这两种金融监管模式在理论上比较完善，既符合宏观审慎的原则，又强化了综合监管和功能监管，同时实现了行为监管与审慎监管的适度分离。当然这两个有相同和不同，主要对重要的系统性机构和微观审慎的归属。
　　英国模式在理论上比较完善，比较符合“宏观审慎”也符合混业经营和综合监管的要求，同时具备“功能监管”的特征，可以较好解决监管竞争和监管套利的问题，同时降低了协调成本。在中国的特定环境下，应该考虑将金融机构和业务统一在央行这个综合监管机构之内，我们不主张在中国要单分出来系统性重要银行，银行分两家管，“央行+行为管理局”我们认为央行的模式这个逻辑是一个更佳的选择。
　　但是这个目标达到可能不能一步到位，需要小心权衡改革的成本与收益。英国原来就是混业，我们目前还是一个分业的状态，如果我们要是按照英国重构监管模式，会碰到很多的问题，从中国的实际出发可以做一个分步走的渐进过程，第一步加强监管协调，将具有系统重要性金融机构的监管移交央行，可以考虑以一行两会或设立金融协调委员会，先建立过渡的模式，不能僵化在那儿。第二步，在完善宏观审慎管理的基础上，实现功能监管和强化行为监管，最终形成“央行+行为管理局”的模式。这是我们的一个政策建议。
　　结语，回到最早提的三个问题：1．为什么需要对金融监管体系进行改革？这个问题我就不再展开谈了。2．新的监管框架应当体现哪些基本原则和特征？我们都讲了宏观审慎、综合监管、功能监管、行为监管。3．金融监管改革应当如何推进？我们的建议是以英国模式为锚，进行渐进式的分两步的改革。
　　我们的问题是存在的，这些问题也是全球程度不同的都存在的，最重要的就是要把宏观审慎、行为监管这些新的元素、新的理念融到我们的未来，构建我们金融监管体系过程中。
　　谢谢！
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