金维刚：职工的基础养老金要实行全国统筹|新供给|天弘基金|养老

背着书包耍流氓

人力资源和社会保障部研究所长金维刚（图片来源：新浪财经）

人力资源和社会保障部研究所长金维刚（图片来源：新浪财经）
　　新浪财经 由中国养老金融50人论坛主办、天弘基金承办的中国养老金融50人论坛首届峰会于2016年2月27日在北京金融街召开。主题为“养老金政策、运营与投资”。人力资源和社会保障部研究所长金维刚出席并演讲。
　　以下为演讲实录：
　　金维刚：各位领导，各位来宾，大家下午好，下面我就养老保险制度改革以及资金投资的问题谈一点看法。主要从四个方面来谈，第一方面是养老保险进展情况，再有是对于目前养老保险制度改革面临的问题做一些简要分析。第三，谈一谈在“十三五”时期，养老保险制度改革的一些重点，最后再讲一下如何推进养老保险基金的运营。
　　首先简要概括说一下目前我们养老保险的发展概况。到去年为止，我们全国参加城镇职工养老保险、居民养老保险的总人数已经达到了8.56亿，参保率达到了82%。基金的总收入达到了3.22万亿，比上年增长了16.6%。基金的总支出达到了2.8万亿，比上年增长了20.2%%。
　　分险种来看，职工养老保险还是占大头，目前来讲发展还是比较平稳的，到去年为止，参保人数3.54亿，其中在职人数是2.62亿，离退人员是9000多万，抚养比是2.9：1。基金收入，总收入是2.93万亿，财政补助三千多亿，比上年增长15.6%，资金支出是2.58万亿基金指出收益率已经连续多年超过基金收益增长率。基金总体的结余3.52万亿，比上年增长10.7%。从总体来看，全国范围之内我们还是收大于支的，现在还是全国统筹，各个地区发展不平衡，有些地方存在着收支平衡问题。养老金待遇水平，经过11年调整，去年人均养老金水平达到了2250元以上。
　　在城乡居民养老保险方面去年全国参加城乡居民养老保险的总人数超过5.05亿，基金的收入是2952亿，比上年增长27.8%。基金支出2230多亿，增长幅度比基金收入增长更快。基金的累计结余，去年已经达到了4564亿，呈现大幅度增长的态势。去年国务院决定了给城乡居民适当提高养老待遇水平，到了去年12月份的时候，城乡居民的养老金的平均水平已经增加到每个月133元，其中大头还是财政支付的，人均是117元。 这就是我们目前养老保险的发展概况。
　　目前，养老保险面临的问题还是比较多的，在座各位都是业内人士，我稍微点一下。一个是我们现在宏观经济形势不景气，养老保障压力比较大。这个压力主要是传导效应，当经济下滑的时候，很多企业不景气，缴费能力下降。同时，很多个人的收入受到影响以后，缴费能力也在下降，包括上午提到的，我们现在最近这几年每年都有3000多万人中断了缴费。同时，随着城镇化的迅速发展，大量的农民工向城镇转移，特别是养老保障方面，很多人纳进来以后，对于我们城镇养老保险带来了很大的压力。同时，参保人数方面迅速的增加，资金规模不断扩大。另外一方面，参保人员对养老金待遇的增长需求也不断增加，而且是刚性的。第二方面，人口老龄化的速度正在加快，我就不细说了，我们正处于人口老龄化的加速器，而且会逐步进入高峰期，高峰期持续的时间也比较长，到了峰值的时候，每三个中国人就有一个60岁及以上的老年人，国际上很多国家65岁以上来讲人口老龄化，但是我觉得就中国目前的人口状况，包括我们的退休制度，包括我们现在城乡居民领取养老金来看，还是以60岁以上来看。未来人口老龄化以后，对于养老保险基金压力非常大，特别是下一步改革过程中，还面临着向现支现付来转移。第三，各个统筹基金收支不平衡，现在各个地区基金的收支结余的差异比较大，包括劳动力流动也呈现孔雀东南飞的状况，人口输出地区基金积累比较少，现在一半以上是在东部地区，这也是不平衡的。最近这些年来，每年都有一些统筹地区当期基金的征缴不能满足当年的支付。同时，现在的财政补助里，最主要是中央财政在承担主要责任，90%以上都是中央财政那儿去。现在养老保险后面征缴的筹资难度正在加大，现在要求在各项社会保险方面都在推进法定人群的全覆盖，作为基本养老保险，我们设定符合制度的范围之内的人群大概是10.5亿，按照95%要纳到养老保险大概是10亿人，现在只有8.56亿人，还需要1.5亿人，如果说今年机关事业单位改革以后，有5000多万可以纳进来，还有1亿人。这1亿人的难度是很大的，到了现在这个阶段，能进来的都尽量进来了，进不来的都是比较难进来的，有很多复杂的情况。包括我们在城乡居民养老方面，实行个人自愿参保，不是强制性的，他不参保，如果没有合适的措施和政策，也很难实现这个目标。还有中断缴费的人数不少，这个问题很难得到解决。
　　现在退休年龄还比较低，这也是长期困扰养老保险制度可持续发展的一个很大的问题，而且这个问题现在社会非常敏感，老百姓有很多顾虑。从客观来看，退休年龄制度本身是跟经济的发展水平，跟人口的结构，人均的期望寿命，与很多因素是相关的，调整是一种必然，只是说什么时候调整，怎么调整，调多少，这是可以研究的。再有还有一个问题，缴费年限比较短，最低缴费年限只有15年，国际上很少有中国这么短的，现在的平均都是20多年，比如工人50岁退休，女性期望寿命80岁以上，将来是缴费年限的1倍多甚至两倍，不需要计算也知道这不可持续，而且我们还存在着大量提前退休的问题，除了国家规定的特殊工种可以提前退休之外，还有现在的企业不景气，企业和职工办理提前退休，甚至做一些假的材料来申报补贴。现在很多地方提前退休的人是相当多的，多的可以达到20%到30%，少的地方也有10%几以上。
　　现在的补充养老保险发展还是严重滞后，特别是企业年金没有发展起来。我们这些年来，虽然说也采取了一些措施，但是总体上发展非常缓慢。在八年的时间之内，年金的覆盖率只增加了两个百分点，难度非常大，年金的发展也不平衡，主要是在央企，在比较发达的地区。第三支柱，在改革初期曾经提出要建立个人储蓄性的养老保险，但是到目前为止还没有出台这方面的政策。导致我们整个在基本养老保险方面的压力太大，包括个人的养老储备都不足，只是依赖于政府主办的发放基本的养老金。
　　养老保险基金能实现保值增值，这也是一个长期存在的问题。但是都清楚，过去没有确定投资办法，过去都是从银行购买国债，99%都是存在银行里，导致基金的收益是有些时候是负收益，属于贬值的状态。
　　“十三五”时期改革的重点，第一还是要推进实施机关事业单位养老保险制度改革，去年出了改革方案，目前为止还没有正式实施，今年将会正式实施，因为方案已经制订完毕。下一步在推进改革的过程中，我们在前期的调研过程中感到难度非常大，关键问题就是如何解决好在职的这些人，他的待遇如何确定不会下降，因为我们的过渡期也是有限的，以后怎么办？制度设计上，我们是通过补充养老保险，将来弥补待遇差，如果能够做到位，将来至少有20个百分点可以弥补待遇差。但是这方面难度很大，职业年金是计账式的，将来投资方面也会遇到问题。再有，目前在实施方案的设计，包括下一步实施过程中，都会面临着很多复杂的问题，公务员不说了，相对比较容易，但是事业单位是具有中国特色的，也是国际上少有的，类别五花八门，情况非常复杂。下一步实施的过程中，首先面临的就是缴纳基数很难确定很多事业单位是自己来确定收入分配的，而且差距很大，有些地方事业单位的差距大到20倍，所以事业单位的缴纳基数不好定，哪些人纳入基数，哪些人不纳入基数，有些地方护士的缴费基数可能大于省长，你说这合理吗？还有地方编制制度是混编的，不是确定到人头的，现在一旦改革，谁是编制内的，谁是编制外的？很难说。包括现在编制外的人，将来和编制内的这些人同工不同酬，将来也会引发很多社会矛盾。所以我们预计未来这方面的改革，压力和难度都非常大。
　　职工的基础养老金要实行全国统筹，这是今年的一项改革重点，目前统筹的方案正在制订过程中，现在这个制订的难度也比较大，因为涉及到基本制度的认识和将来下一步如何来完善个人账户等等相关的问题，还涉及到财政的责任，包括中央财政和地方财政的责任问题，目前来讲还存在着一些不确定性因素。中央的财政补助纳入中央统筹基金，同时保留对于部分地方的支付，一旦统筹以后，如何界定中央和地方这方面的责任，特别是一些经济比较困难的地区，如何在这方面得到保障，这也是后续需要研究的问题。
　　关于完善城镇职工的养老保险个人账户问题，这个大家都很清楚，从本世纪初从辽宁开始试点，到目前为止进入困境之中，已经很难再做下去了。辽宁在6年前已经走回头路了，已经做不下去了，统筹基金不够支付，要继续靠个人账户积累的基金。目前也还是有争议的，主要两种观点，一种是认为做实统账结合的模式，另外一种是实行大账户。这方面现在还没有最后确定，还属于正在研究和探讨过程中，但是大的方向，继续做实很困难，如何完善个人账户，这个账户怎么来管理，怎么来界定，都还是下一步需要研究的，也是今年要出台的办法。
　　关于延迟退休的政策，今年将会出台一个方案，会向社会征求意见，修订之后会在明年正式出台。出台以后，会有一个过渡期，大约是五年左右，这样的话会到2022年的时候才会正式实施。延迟退休年龄政策这些年来一直属于社会热议的焦点，舆论的一边倒的倾向，提出的质疑比较多，特别是一些企业的职工和退休人员，反响比较强烈。我觉得在这个方面，应当把握一些原则，应该坚持以人为本，这涉及到广大职工的切身利益，特别是我们现在各类群体情况差异比较大，所以这方面要考虑到不同群体的情况。在制订政策的时候，尽量能够稳妥一些。再有，统筹兼顾，因为涉及到很多因素，不能仅仅考虑基金的收支，还要考虑其他因素。我个人认为还需要一定弹性，现在存在着很多复杂的情况，如果简单的用一个政策，“一刀切”的办法，让所有人都按照这种方式执行，可能会遇到一些矛盾和问题，这方面还是需要一定的弹性。国际上是有这方面经验的，我觉得可以借鉴这方面的经验，弹性退休的机制。再有，这方面是公共的社会政策，需要非常重视民意，需要正确的引导社会的舆论，否则的话将来这个政策出台以后，社会的阻力会比较大。
　　建立兼顾各类群体的合理的养老金调整机制，现在已经迫于眉睫的，这不是长久的办法，我们还是需要借鉴经验，建立一个合理的调整机制。
　　促进企业年金与职业年金的协调发展。在机关事业改革以后，因为机关事业是采取强制性的方式建立的，这样的话在补充养老保险领域会形成新的矛盾，这是一个比较大的问题。我觉得这个问题从一开始就需要关注，需要在将来的整个补充养老保险领域，要协调促进企业年金和职业年金的发展。特别是要对企业年金发展，要尽可能的创造一些条件，提供一些必要的政策优惠，促进年金的发展。这里面包括税收的优惠政策，包括我们在年金方面，有些方面不适合实际的需要，需要适当的调整。包括在年金的集合计划方面，还有很大的发展空间。
　　总之，在机关事业单位改革以后，我们要重视在补充保险领域形成了两种制度安排导致的矛盾，使得将来能够朝着协调统一的方向发展，最终实现在补充养老保险领域的地位。
　　下面谈一下关于推进养老保险基金运营的问题，养老保险来讲，它是长期的制度安排，基金需要长期积累，从国际上来看，存在着不同模式，有现收现付式，也有积累式。现收现付是需要很多条件的，包括合理的人口结构，包括经济稳定的增长，才能实行这种现收现付的可持续发展。就中国而言，人口结构是畸形的，将来的抚养比也是很难满足现收现付的需要，所以如果说我们将来完全实行现收现付，压力会非常大，风险也很大。所以养老保险基金还是需要有必要的积累，积累以后就需要投资运营，使它能够保值增值。从经济学的角度来讲，它应当是具有金融属性。国际上来讲，很当国家都非常重视养老保险基金的投资，不是简简单单是保值增值的问题，这么一个庞大的基金，对于整个经济的发展是非常重要的。养老保险基金应该纳入到政府的宏观经济政策里面统筹来考虑，我们过去在这块做得不够，导致基金大量积累的都是处于贬值的状态，其实这不仅对基金来讲是损失，对国家的经济发展来讲也是一个损失。我们需要正确的认识养老保险基金在整个经济发展中的地位和作用。
　　去年8月份国务院半部养老保险基金的投资运营办法，但是目前还没有实施，正在做一些这方面的准备。这个投资办法，在很多方面还是比较合理的，比如投资渠道方面，还是实行工业化投资的策略。而且特别强调是可以投资于国家的重大工程和重大建设项目，包括对国企的上市进行投资。这一点我觉得非常重要，中国和很多国家不一样，我们的国有经济非常强大，政府掌握大量优质的社会资源，所以在这方面的投资，相对来讲是比较稳健的，而且投资回报率也比较可期，风险比较小。我们首都机场高速，投资以后三年就可以收回成本，后面就是投资的收益。像这种好事，为什么不可以安排养老保险基金来分享一下呢？如果我们在投资策略方面能够按照目前的办法，能够多在这方面利用我们的优势，确保养老保险的投资收益能够达到比较高的水平。同时，投资办法里面也强调投资于各类债券的固定收益，通过杠杆的作用，把投资的比例扩大到135，放大了投资效应，这一点也非常重要，对我们基金保值增值是非常重要的。我们现在基金规模加在一起，积累已经达到了4万亿，规模是很大的，投资的前景还是很可观的。
　　这个办法里面提出风险型的产品，包括股票，基金等等，而且上限可以达到30%。曾经有一些争议，其实在实际投资的时候，不一定会达到上限，不管是企业年金也好，还是社保基金也好，在风险投资方面都是严格管控的，一般不会达到政策设计的上限，不会到天花板。通过在投资方面风控机制的建立，应当是能够把这方面的风险降在比较低的程度范围内，达到可控的效果。
　　从目前来看，我们基金积累虽然有4万亿，但是真正能够用到资本市场进行投资，其实也是有限的。我们目前还没有实现全国统筹，我们的基金还是分散在各个统筹地区，虽然号称早已经实现了省级统筹，但是除了极少数的地方实现了完整意义上的统筹之外，绝大多数地方只是作为省级的预算，还没有真正归到省一级。如果进行投资，首先要有基金归集的过程，现在很多基金在地方上的存在一些国有的商业银行，也是根据我们财政的安排，包括存期，活期，一年期，两年期，三年期的，在这个过程中，由于基金比较分散，存期也不太一样，今年如果真正能做到位，能够超出1万亿就很不错了。目前来讲，具体的实施细则以后，投资运营也不能像社会上期望那么高，会有大笔资金会进入到资本市场。同时为了保证投资安全，现在把基金的委托权主要交给省级政府，目前还是很有必要的，如果太分散了，风险管控也是比较困难的。同时，需要加强风险的防控，还需要建立相应的防控机制，加强监督。
　　另外，从今后的长远发展来看，在我们的多层次的养老保障领域，还需要加快建立第三支柱的建设，这块目前还是比较薄弱的，特别是我们过去在早期改革的时候提出要建立个人储蓄性的养老保险，到目前为止没有出台任何政策，而且从目前来看，仅仅靠这个也是不够的，个人的养老保障来讲，除了参加政府主办的基本养老保险，有机会参与年金之外，其实个人对养老也应当承担一些责任，在个人财产中也要有这方面的安排。个人养老的金融安排，我认为也需要在“十三五”时期进行必要的制度建设，同时政府通过政策的引导和扶持，让个人能够有这种意识，个人除了通过公共养老金来提供基本保障之外，或者通过补充养老保险提高待遇之外，还可以通过个人养老金融的资产，通过这方面的理财，委托商保机构，来获得这方面的收益，增加他的个人养老保障水平。
　　以上就是我对养老保险制度改革以及养老保险基金的一些个人看法，仅供参考，谢谢各位！
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